La protection des marchés de l’acier et de l’aluminium

Avec les élections de mi-mandat du Congrès à seulement 8 mois, les représailles reportées devraient considérablement diluer l’effet escompté. » Les Européens devront faire attention à ne pas intensifier l’appropriation par Trump d’un problème qui lui appartient déjà. Une approche plus Fabian permettrait à la posture de l’année électorale de s’éteindre, et permettrait à l’approche mercurielle de Trump de détailler la politique. Par Uri Dadush, chercheur non résident à Bruegel, basé à Washington, DC et chercheur principal au OCP Policy Center à Rabat, au Maroc. Il est également directeur de Economic Policy International, LLC, fournissant des services de conseil à la Banque mondiale Publié à l’origine chez Bruegel La proclamation du président Trump selon laquelle, en raison de problèmes de sécurité nationale, il appliquera un tarif de 25% sur tout l’acier et un tarif de 10% sur toutes les importations d’aluminium aux États-Unis – sauf provisoirement et en fonction des négociations de l’ALENA avec celles du Canada et du Mexique – affecte, respectivement 5,1 milliards d’euros et 1,1 milliard d’euros d’exportations de l’UE. Ce ne sont pas des sommes triviales. Cependant, l’invocation de l’exception de sécurité nationale dans ce cas a des implications qui vont bien au-delà des effets sectoriels étroits: elle représente un défi pour le système commercial mondial tel que nous le connaissons et est, en fait, le défi du président des États-Unis. avait promis à plusieurs reprises pendant la campagne électorale et en tant que simple citoyen au cours des décennies précédentes. Cette note examine les réponses possibles de l’UE. La mesure envisagée par Trump soulève quatre questions pour l’UE. Par ordre d’importance croissante, ils sont: l’effet sur l’industrie européenne; comment dissuader l’élan protectionniste plus large de Trump; comment utiliser le système de règlement des différends de l’OMC dans ce cas; et comment se préparer à l’éventualité d’un monde post-OMC ou OMC tronqué. Le reste de cette note ne traite que du plus grand des deux secteurs, l’acier, par souci de concision et parce que la note est axée sur les principes. L’effet sur l’industrie sidérurgique européenne est susceptible d’être modeste et une protection accrue de l’acier européen est susceptible d’être contre-productive La réduction prévue des importations d’acier américaines du tarif (basée sur une simulation GTAP réalisée par le département américain du Commerce qui suppose un tarif proche de 24%, et non de 25%, suffisamment proche de notre objectif) est de 37% des importations américaines ou 13,3 millions de tonnes, ce qui devrait réduire les exportations d’acier de l’UE d’un peu plus de 1% de la production de l’UE en 2017 (US Department of Commerce, 2018). C’est important dans une industrie toujours en proie à des capacités excédentaires, mais cela se produit dans un contexte de croissance modérée de la demande d’acier (l’institut mondial de l’acier prévoit une croissance de 1,4% de la demande européenne en 2018 après une croissance robuste en 2017) et des prix modérément en hausse (SRO Octobre 2017). Ces tendances reflètent à la fois la reprise économique mondiale plus large, ainsi que la capacité d’approvisionnement et la réduction des exportations en Chine. L’effet sur les prix mondiaux de l’acier et le détournement des échanges vers l’UE sous-entendu par la restriction à l’importation aux États-Unis, qui ne représente qu’environ 0,8% de la consommation mondiale d’acier (encore plus faible si le Canada et le Mexique sont exclus de façon permanente de la mesure) est également susceptible de être petit dans un marché en expansion. Plus important encore, diverses analyses des effets économiques généraux des hausses tarifaires antérieures sur l’acier, telles que le tarif de sauvegarde américain de 2002, suggèrent qu’elles conduisent à d’importantes pertes nettes d’emplois et des pertes nettes de bien-être, et non à des gains nets (Read, 2005). Ces conclusions empiriques sont conformes à la théorie économique éprouvée qui prédit que les pertes d’un tarif subies par les industries en aval et indirectement par les consommateurs sont plus importantes que les gains pour les producteurs concurrents d’importations et de l’augmentation des recettes tarifaires. Dans le cas de l’acier, qui emploie peu de travailleurs mais vend à un large éventail d’industries à forte intensité de main-d’œuvre telles que l’automobile et la construction, l’effet négatif sur l’emploi des restrictions à l’importation est particulièrement évident. Ces considérations n’excluent pas la possibilité que l’UE riposte spécifiquement contre les importations d’acier en provenance des États-Unis, qui représentent moins de 1% des importations d’acier de l’UE, mais la raison d’une telle mesure n’est pas tant la protection de l’acier européen que la dissuasion. L’UE devrait riposter vigoureusement et rapidement pour dissuader le protectionnisme de l’administration, même si la légalité des représailles de l’UE sera contestée pour ne pas avoir respecté la procédure régulière Il ne fait aucun doute, s’il y en a jamais eu, que le président Trump et son équipe commerciale, composée de Wilbur Ross, Robert Lighthizer et Peter Navarro, sont sur la voie du protectionnisme et du nationalisme économique et déterminés (Dadush, 2018). Avec la démission du conseiller économique en chef Gary Cohn et la cooptation ou la soumission du secrétaire au Trésor Steven Mnuchin et du secrétaire d’État Rex Tillerson, les protectionnistes sont désormais fermement en charge de la politique économique de l’administration. Ils sont confrontés à une puissante opposition nationale à leur programme, composé du Congrès républicain, des gouverneurs de la plupart des États déterminés à accroître leurs exportations, de la grande majorité des entreprises, de l’establishment de la sécurité nationale et de la politique étrangère et du commentariat économique. Mais ils sont soutenus par un groupe d’industries, des demandeurs traditionnels de protection (en plus de l’acier et de l’aluminium, des appareils électroménagers, des vêtements, du sucre, du coton, etc.), de nombreux syndicats, de nombreux politiciens démocrates, en particulier des États de la ceinture comme l’Ohio et Pennsylvanie et des États en retard comme la Virginie-Occidentale. Le plus important, les travailleurs en difficulté, désaffectés par la stagnation des salaires et l’insécurité économique et profondément sceptiques à l’égard de la mondialisation, constituent la base politique du président. Le débat sur la politique commerciale aux États-Unis a rarement, sinon jamais été plus vivant, et pour cette raison, il est essentiel que les gens sachent que les politiques protectionnistes doivent payer en termes de marchés, de profits et d’emplois perdus. Sans cette prise de conscience, l’équilibre politique actuel ne peut qu’entraîner de plus en plus de protectionnisme. Les pressions protectionnistes devraient s’intensifier à mesure que le déficit commercial américain s’élargit avec la mise en œuvre de réductions d’impôts et l’augmentation des dépenses publiques. Idéalement, les représailles de l’UE suivraient une contestation des tarifs américains sur l’acier à l’OMC et attendraient une décision en sa faveur. Mais un tel défi, s’il réussit, pourrait prendre au moins un an et plus probablement trois ou quatre ans pour porter ses fruits, et avec les élections de mi-mandat au Congrès à seulement 8 mois, les représailles reportées devraient considérablement diluer l’effet escompté. L’UE fait valoir qu’il n’y a pas de justification de la sécurité nationale pour les mesures américaines contre ses propres alliés militaires, et les États-Unis mettent en vigueur une sauvegarde d’urgence pour son industrie sidérurgique, pas une garantie de sécurité nationale. L’UE a donc droit, selon elle, à une compensation (rééquilibrage ») au titre de l’article 23 du GATT, à convenir dans un délai de 90 jours. Le préjudice infligé aux exportateurs de l’UE est estimé à 3,5 milliards de dollars, mais pourrait être encore plus important si le Canada et le Mexique sont exclus de façon permanente de la mesure) et le rééquilibrage envisagé par l’UE après l’expiration des 90 jours prendra la forme de tarifs élevés sur un un large éventail de produits politiquement sensibles aux États-Unis, comme les motos Harley Davidson produites dans le Wisconsin, que le président de la Chambre, Paul Ryan, représente. En choisissant judicieusement les articles et les calendriers de mise en œuvre, l’UE peut renforcer sa main dans la négociation des exceptions individuelles aux produits envisagées par les propositions du Département du commerce qui, si l’histoire est un guide, peuvent s’avérer très importantes. Dans sa proclamation tarifaire, Trump a laissé la porte ouverte à certains alliés pour être exemptés de la mesure, selon, autant que je puisse décrire ses conditions, une bonne conduite ». Ce que cela signifie pour l’UE, qui négocie en bloc, n’est pas clair, et peut-être, compte tenu de la prédilection de Trump pour l’imprévisibilité, est censé l’être. Les États-Unis soutiendront, avec une certaine justification, qu’ils ont le droit, en tant que membre de l’OMC, de décider sur la base de laquelle ils invoquent des dispositions de sauvegarde et ce droit comprend l’invocation de l’exception de sécurité nationale, pour laquelle aucune compensation n’est envisagée. Malheureusement, aucune disposition du droit de l’OMC ne permet des représailles plus rapides et / ou assorties de délais, même lorsque les motifs pour lesquels la restriction commerciale est justifiée sont manifestement fallacieux, de sorte que l’UE n’a d’autre choix que de recourir à des arguments qui sont clairement ouvert au défi, semblable à ce qui est connu comme une faute professionnelle »dans le football. L’UE devrait contester l’invocation de l’exception de sécurité nationale par les États-Unis à l’OMC Les États-Unis et l’UE coopèrent depuis longtemps pour éviter que des différends impliquant une partie à l’OMC et invoquant l’exception de sécurité nationale prévue à l’article 21 du GATT ne parviennent à l’Organe d’appel de l’OMC. En effet, l’article 21 est souvent interprété comme disant que l’invocation de la sécurité nationale doit être strictement auto-jugée », c’est-à-dire qu’il n’y a aucune obligation de justifier son utilisation à d’autres parties (Peterson Institute, 2018). Par exemple, la partie la plus pertinente de l’article 21 en ce qui concerne le boîtier en acier se lit comme suit: Rien dans le présent accord ne doit être interprété…. pour empêcher toute partie contractante de prendre toute mesure qu’elle juge nécessaire pour protéger ses intérêts en matière de sécurité… concernant le trafic de… biens et matériaux tel qu’il est effectué directement ou indirectement en vue de l’approvisionnement d’un établissement militaire ». Ainsi interprétée, la crainte est que l’exception de sécurité nationale soit si large que si l’Organe d’appel confirmait sa nature d’auto-évaluation (ou même s’il refusait de se prononcer sur la question) que son utilisation pourrait être établie, sapant les règles système. Si, en revanche, l’Organe d’appel devait statuer contre la partie défenderesse, celle-ci pourrait être considérée comme portant atteinte de manière inacceptable à sa souveraineté et / ou se prononcer sur des questions où elle n’a pas compétence. Si cette partie était les États-Unis, la superpuissance mondiale, elle pourrait quitter l’OMC. Il est évident que l’ouverture d’une action contre les États-Unis en l’espèce est une voie risquée. Cependant, même si l’issue juridique est difficile à prévoir, l’invocation de l’article 21 par les États-Unis est si manifestement artificielle en l’espèce qu’il est difficile de voir comment une contestation peut être évitée sans saper le système de règlement des différends. Comme c’est désormais presque le cas, les besoins en matière de défense des connaissances ne représentent que 3% de la consommation américaine d’acier et les 30% de la consommation américaine importée sont principalement fournis par les alliés militaires des États-Unis (U.S.Department of Commerce, 2018). Même l’idée qu’un approvisionnement important en acier est essentiel pour les besoins de défense de l’ère moderne est clairement dépassée. À titre d’exemple tiré du Moyen-Orient, la région la moins sûre du monde, Israël, qui a mené 5 grandes guerres avec ses voisins depuis sa création, a choisi d’importer presque tout son acier: il ne produit qu’environ 10% de son acier. (Annuaire des statistiques du World Steel Institute, 2017). L’ouverture d’une procédure à l’OMC contre les États-Unis dans ce cas pourrait également avoir des conséquences positives plus larges, qui devraient clarifier l’utilisation de l’exception de sécurité nationale et établir des limites à son utilisation. La résolution de l’affaire peut prendre plusieurs années, date à laquelle une administration américaine différente peut être en fonction. Si le Groupe spécial de l’OMC ou (puisqu’il y aurait probablement appel) l’Organe d’appel de l’OMC se prononce contre les États-Unis, cela obligera à préciser s’il souhaite continuer à faire partie du système. L’obtention de cette clarification peut se faire par d’autres moyens, par exemple si les États-Unis (ou l’UE) perdent dans le cas intenté par la Chine concernant son statut d’économie de marché, ou si l’organe d’appel, dont les États-Unis refusent de remplacer les membres , baisse en dessous des 3 membres nécessaires pour le faire fonctionner – ce qui pourrait arriver dès la fin de 2019 (Payosova, Hufbauer & Schott, 2018). L’UE devrait se préparer à l’éventualité d’un monde post-OMC ou d’un monde tronqué-OMC Il est possible que, d’ici à ce que l’affaire de l’UE contre les États-Unis soit entendue, le règlement des différends et l’Organe d’appel de l’OMC auront cessé de fonctionner puisque ses membres n’auront pas été remplacés en raison de l’opposition américaine. Un autre scénario possible est que le système de règlement des différends continue de fonctionner, mais les États-Unis auront décidé de quitter le système, ce qui pourrait se produire par négligence même s’il reste officiellement membre. Dans les deux cas, non seulement le mécanisme de négociation de l’OMC sera au point mort – comme cela a été le cas avec la disparition de facto du Programme de Doha pour le développement – mais l’autre fonction principale de l’organisation sera compromise. Les relations commerciales extérieures de l’UE devront alors s’appuyer fortement sur une combinaison du grand nombre d’accords commerciaux qu’elle a négociés et d’accords qu’elle est sur le point de conclure et qui, pris ensemble, représentent environ 45% du commerce extérieur de l’UE (voir figure 1). Le reste de son commerce pourrait encore pouvoir compter sur une OMC tronquée sans les États-Unis mais y compris son autre partenaire commercial majeur, la Chine, et capable de régler des différends n’incluant pas les États-Unis. Les relations commerciales avec les États-Unis devront alors reposer sur le type de relations de réciprocité / équilibre des pouvoirs qui caractérisaient l’ère d’avant le GATT, combinées à des normes fondées sur les règles actuelles de l’OMC. Les différends seraient résolus par un arbitrage ad hoc ou des compromis ou des guerres commerciales coûteuses qui, tôt ou tard, épuiseront les deux parties. Le commerce UE-États-Unis est important, mais il ne doit pas être démesuré: par exemple, en 2016, les exportations de l’UE vers les États-Unis se sont élevées à environ 500 milliards de dollars, dont la valeur ajoutée intérieure de l’UE aurait pu représenter 76% (OCDE rapport sur le commerce à valeur ajoutée) ou 380 milliards de dollars, soit 2,3% du PIB de l’UE, en supposant que la part de la valeur ajoutée intérieure des exportations vers les États-Unis est la même que celle des exportations totales de l’UE. Remarque: les types d’accords commerciaux de l’UE comprennent 1) les unions douanières; 2) les accords d’association, les accords de stabilisation, les accords de libre-échange (approfondis et complets) et les accords de partenariat économique; 3) Accords de partenariat et de coopération. La liste des pays avec lesquels l’UE a conclu des accords commerciaux ou des accords commerciaux sont en cours de négociation est disponible ici Si l’OMC cesse de fonctionner comme une organisation viable, les relations avec la Chine et avec de nombreux autres pays avec lesquels l’UE n’a pas d’accords commerciaux devront fonctionner d’une manière similaire à celle des États-Unis. Néanmoins, étant donné que les États membres de l’UE ont tendance à commercer principalement au sein de l’Union, de tels accords signifient que la part du lion des exportations des États membres sera couverte soit par le marché unique, soit par les accords commerciaux de l’UE avec des tiers. Le message ici est que l’UE doit explorer ces scénarios alternatifs afin de tirer pleinement parti de leurs implications, qui dépassent le cadre de cette courte note. Les éventualités décrites ci-dessus renforcent certainement les arguments en faveur d’une prise de position ferme contre le protectionnisme de l’administration Trump, car il est clair que, bien que ce soit loin d’être le résultat souhaité, les membres de l’UE pourraient vivre avec une OMC tronquée ou même sans l’OMC s’ils l’ont à. Il est douteux que les États-Unis, qui remettent en cause non seulement l’OMC mais aussi leur principal accord commercial, l’ALENA, se soient retirés du PTP et aient beaucoup moins d’accords commerciaux que l’UE, soient également préparés. Dans un monde OMC tronqué, l’UE et les autres membres restants, comme la Chine, seront fortement incités à commercer entre eux dans le cadre d’un système fondé sur des règles plutôt qu’avec les États-Unis. En passant, l’exploration de ces scénarios pourrait également apporter un éclairage sur les problèmes liés au Brexit. Plus précisément, ils soulignent l’importance de parvenir à un accord commercial post-Brexit à la fois pour l’UE et, plus particulièrement, pour le Royaume-Uni, qui pourrait se retrouver ancré dans un monde post-OMC. En conclusion, cette note a fait valoir que l’UE n’avait d’autre choix que de riposter contre les tarifs américains de l’acier et de l’aluminium. Il serait préférable de le faire dans le respect de la procédure régulière – c’est-à-dire en attendant la décision d’un groupe spécial de l’OMC. Cependant, l’invocation de la clause de sécurité nationale rend l’issue du règlement des différends de l’OMC extrêmement incertaine et soulève de sérieux doutes quant à savoir si, sous cette administration, les États-Unis accepteraient une décision à son encontre. De plus, compte tenu de la trajectoire politique de l’équipe Trump, il est important que le message selon lequel la protection coûte cher aux États-Unis résonne également largement dans l’espoir qu’il renforce les considérables circonscriptions nationales qui s’y opposent. Cela dit, l’UE devrait poursuivre sa plainte auprès de l’OMC pour fonder ses représailles sur une base juridique solide, clarifier les limites de l’article 21 et obliger les États-Unis à clarifier leur position concernant la procédure de règlement des différends. Étant donné la probabilité non négligeable que nous nous dirigions vers une OMC tronquée ou même vers un monde post-OMC, l’UE doit explorer ces scénarios et en tirer les implications. Même un examen rapide de ces possibilités suggère que tout le monde est mieux si la structure actuelle de l’OMC persiste, mais que si ce n’est pas le cas, ou si les États-Unis abandonnent la construction de la maison, l’UE est raisonnablement bien placée pour continuer à commercer avec succès, tandis que les États-Unis le sont beaucoup moins, surtout s’ils continuent de saper leur propre réseau d’arrangements régionaux. Lecteurs, j’ai vu un correspondant qualifier mes vues de cyniques réalistes. Permettez-moi de les expliquer brièvement. Je crois aux programmes universels qui offrent des avantages matériels concrets, en particulier à la classe ouvrière. Medicare for All en est le meilleur exemple, mais un collège sans frais de scolarité et une banque des postes relèvent également de cette rubrique. Il en va de même pour la garantie de l’emploi et le jubilé de la dette. De toute évidence, ni les démocrates libéraux ni les républicains conservateurs ne peuvent mener à bien de tels programmes, car les deux sont des saveurs différentes du néolibéralisme (parce que les marchés »). Je ne me soucie pas beaucoup de l’isme »qui offre les avantages, bien que celui qui doit mettre l’humanité commune en premier, par opposition aux marchés. Cela pourrait être un deuxième FDR sauvant le capitalisme, le socialisme démocratique en train de le lâcher et de le coller, ou le communisme le rasant. Je m’en moque bien, tant que les avantages sont accordés. Pour moi, le problème clé – et c’est pourquoi Medicare for All est toujours le premier avec moi – est les dizaines de milliers de décès excessifs dus au désespoir », comme le décrivent l’étude Case-Deaton et d’autres études récentes. Ce nombre énorme de corps fait de Medicare for All, à tout le moins, un impératif moral et stratégique. Et ce niveau de souffrance et de dommages organiques fait des préoccupations de la politique d’identité – même le combat digne pour aider les réfugiés que Bush, Obama et les guerres de Clinton ont créé – des objets brillants et brillants en comparaison. D’où ma frustration à l’égard du flux de nouvelles – actuellement, à mon avis, l’intersection tourbillonnante de deux campagnes distinctes de la doctrine du choc, l’une par l’administration, et l’autre par des libéraux sans pouvoir et leurs alliés dans l’État et dans la presse – un un flux de nouvelles qui m’oblige constamment à me concentrer sur des sujets que je considère comme secondaires par rapport aux décès excessifs.